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农 村 养 老 背 景 及 困 境

第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口在总人口中占比18.7%，其中，农村老年人口数已达1.21亿。相较于城镇，农村60岁、65岁及以上老人的比重还分别高出7.99个、6.61个百分点。分省份来看，山东和河南农村的老年人口最多，超1000万人；重庆、江苏及辽宁农村的老龄人口占比相对更高，均超过了30%，即每10人中就有3名老年人。

究其原因，大量劳动力从农村流向城市是导致农村老龄化程度高的主要因素，这也直接带来了农村家庭日渐“空巢化”，对于高龄、失能或不能自理的空巢老人而言，配偶照料和自我照顾成为主要依托，多数获得日常看护及生活照料较为不足。且当下农村养老存在养老观念落后、养老基础设施欠缺等问题，对比城市，农村养老问题的解决有着更多挑战和困难。

当前，农村养老仍处于兜底、保基本的阶段，老年人消费能力和市场有效供给双重低下，农村养老发展主要面临以下几大困境：

1. 养老机构供给质量差。很多项目的房屋结构不符合养老机构建设规范，没有消防、报警、排污等生活设备，另外还有居室面积较小、采光差、缺少无障碍设计等，养老生活条件较差。

2. 医养结合供需矛盾突出，多数机构内无医疗配套，无法满足入住老年人的基础医疗需求。

3. 大多数农村老年人因受教育程度偏低、家庭经济条件较差等，不愿意选择机构养老，且他们的观念仍停留在“养儿防老”、“落叶归根”等传统养老观念阶段，更愿意去选择家庭养老，由家庭成员或者配偶给予经济上的帮助和生活上的照料。

4. 服务团队建设滞后，缺少专业护理人员，且运营人员年龄较大，60岁以上占比较多，服务能力较弱。

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农 村 养 老 发 展 思 路

针对农村养老存在的一些问题，各个城市在国家的大方针指导下，也都开始积极探索一些解决路径，本文主要分享“区域性养老服务中心建设、促进医养结合以及鼓励互助养老”三大发展措施，并通过几个典型案例简单说明部分城市其相关措施的实践情况。

强化区域性养老服务中心能力

从农村养老机构现状布局来看，多数敬老院规模小、分布散，硬件品质较差，整体床位入住率也明显偏低，因此，关停整合散、小、差的敬老院，升级整合、优化布局十分必要。

2019年印发的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》中提到，要积极发挥政府投资引导作用，充分调动社会资源，利用政府和社会资本合作、公建民营等方式，支持特困人员供养服务设施（敬老院）建设、改造升级照护型床位，开辟失能老年人照护单元…逐步将特困人员供养服务设施（敬老院）转型为区域性养老服务中心。全国各省份都已开始积极鼓励并落实乡镇敬老院转型为区域性养老服务中心。

农村区域性养老服务中心指通过新建或改（扩）建等方式，打造具备综合养老服务能力的养老机构，在优先满足区域内高龄、独居、空巢、失能、特困人员等群体住养需求的基础上，也为周边老年人提供全日托养、日间照料、上门服务等社会化养老服务和社区居家养老服务。目前区域性养老服务中心仍以公建公营居多，也有部分城市逐渐引入市场化机构运营，提升农村养老运营能力。

案例说明：

在三、四线城市，区域性养老服务中心的建设仍处于初步整合的过程，以四川省某地级城市为例，目前已实现乡镇敬老院关停及整合，统一改建为数家区域性养老服务中心，农村养老机构的硬件等得到初步提升，但其功能仍是以兜底托养为主，面向周边老年人的日间照料、上门服务等业务都仍待发展，未来也还需在消防安全、食品卫生、适老化设计、专业护理能力、医养结合水平等方面持续提升。

图1. 四川省某区域性养老服务中心环境图

另外，江苏省近年来倾力打造农村区域性养老服务中心，实现功能提升、服务升级，目前已发展的较为成熟，在2022年，江苏新改造提升了110个标准化农村区域性养老服务中心，目前共改造提升了236个。其中，有部分项目实现了市场化运营，引入民办企业，面向农村所有老年人开放床位。

盛泽镇区域性养老服务中心（苏州人寿堂颐养院）为公建民营养老机构，位于苏州吴江区盛泽镇，由原盛泽镇敬老院拆除后重建。项目总占地面积31.9亩，建筑面积34000㎡，养老床位712张，现由上海人寿堂企业管理团队进行运营管理。

项目定位机构养老、社区养老、居家养老三位一体的医养结合养老综合体，产品规划老年公寓、护理院等，可为入住老人提供生活照护、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，并向周边5-10公里内居家老人开放公共区域活动场所，提供日间照料服务、助餐服务等特色养老服务。

图2. 整体规划图

图3. 室内户型

图4. 配套空间

图片来源：网上资料整合

完善医疗服务、落实医养结合

不少老年人患有心脑血管疾病、糖尿病、支气管类等慢性疾病以及老年心理疾患，但因子女在外打工，老年人无法得到照顾。同时，农村基层医疗功能发挥不足、医护人员配置缺乏等等问题，都使得农村医疗保健需求难以满足。为解决这些问题，部分区域已在积极探索农村医养结合的模式，通过推进养老院和乡镇卫生院“两院合一”，合理配置民资源，实现医疗和养老的深度融合，解决农村医疗保障问题。

典型案例：

邢台市老龄工作委员会办公室构建了“医中有养、养中有医、居家有约、失能有保”医养结合“邢台模式”，形成了医养康护宁一体化的医养结合服务框架体系。

医中有养：包括对二级及以上医疗机构加强老年医学科和康复科建设，增加老年病床数量，拓展安宁疗护服务；对于二级及以下医疗机构，推进拓展养老服务功能；推进（社区）乡镇医养结合服务能力提升。另外，以社区（乡镇）居家养老服务中心（站）或卫生服务中心（站）为基础，通过内部改扩建等形式，建设乡镇社区医养结合服务中心。最后对村卫生室，通过托管、协议服务等方式与农村幸福院“联姻共建”，实现“医养一体·两院融合”。

养中有医：大力推行“两个机构·一门服务”养老机构建设，在具备条件的养老机构中设置医疗卫生机构和护理站，并派驻医护人员提供医疗服务。对暂时不具备内设医疗机构条件的养老机构，全面推动并规范养老机构就近与医疗卫生机构签约。

居家有约：依托乡镇卫生院、社区卫生服务中心或村卫生室，将居家老年人纳入家庭医生签约的重点保障人群，为居家老年人提供健康档案管理、健康教育、社区护理等基本医疗卫生服务。

失能有保：为确保失能、半失能等需要长期护理的老年人得到专业护理，在巨鹿县试点经验基础上，全市域推行长期护理保险制度。

鼓励农村互助养老行为

多数农村老年人养老观念落后，偏向选择家庭养老，然而面对家庭照护功能逐渐弱化的现实，培育和发展农村养老服务人员迫在眉睫。

农村互助式养老通过激发农村内生性力量，整合村内废弃行政办公用房及学校用房、闲置农家大院等土地资源设置养老互助点，利用农村健康低龄老人、留守妇女、返乡人员等人力资源，依托“时间银行”、“爱心超市”等创新手段，通过规范化培训，鼓励各方人力参与到农村老人的照护工作当中。这种模式也契合农村老年人对低成本、集体生活的需求，是未来发展的一大方向。

典型案例：

福建古田的“互助孝老食堂”由有劳动能力的老人为失能老人提供送餐服务，实现互助养老、抱团养老。部分村还对送餐老人设置了公益性岗位，可以获得一定报酬。古田还开拓性地创办了“时间银行”，鼓励志愿者通过支付时间或捐款捐物（折抵时间）为老年人提供养老服务，换算成服务时间，到本人或直系亲属年满60周岁及以上需要服务时可提取兑换服务。

四川省仪陇县构建了“政府部门指导+互助组织负责+社工机构引导+社会力量协同”的农村互助养老模式，试点建立“时间银行”，设置“互助超市”。通过集体经济分成、社会或政府捐赠等渠道充实“互助超市”物品，明确超市物品只能通过“时间银行”积分进行兑换，有效提升群众参与互助养老的积极性。

除了以上提到的完善建设好农村养老服务设施、提升医养结合的能力以及发展推广互助式养老服务等内容，政府还需通过电视广播、座谈费、免费咨询体验等方式加强养老的宣传，让农村老年人能正确认识养老服务和其他养老模式，逐步接纳多元的养老生活。

此外，应重点关注老年人的精神需求，通过定期组织文体活动、开展关爱特困、低保等老年人的志愿服务活动，让他们获得安全感和幸福感。目前，一些地方民政也在落实关注农村特困老人吃住行，探访老人实际的生活环境、收集老人微心愿等，并推进“一碗红烧肉、一把藤椅、一个老花镜、一个放大镜”等等微慈善项目，一点点帮助老人实现愿望，改善其生活条件，真正实现农村老年人的有所养、有所安、有所乐…