我国的养老服务有较强的公共性和公益性，一直以来我国的养老市场以公办机构主导，但多数公办养老机构存在经营效率低、服务质量差等问题。

2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施”。随后，民政部启动了公办养老机构改革试点，激发公办机构运营活力，要求推行公办机构公建民营，通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。

“公建民营”是指在新建养老服务机构时，各级政府按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府负责监督。而“公办民营”是指已投入运营的公办养老机构，通过体制改革与创新，引入民间组织或企业进行管理运作。两者一个是发展增量，一个是盘活存量，但本质上并无区别，都是公办机构所有权和经营权的分离，因此本文不对两者做实际区分。

相较纯公办或民办养老项目，公建民营养老项目有较多优势。

数据来源：《养老机构发展研究报告》

自此，公建民营作为激发公办机构活力、促进养老服务社会化的重要途径，也得到了各地政府的重视，各地区积极探索养老机构公建民营的运作模式。

一、养老机构公建民营主要运作模式

和睿对养老机构公建民营模式进行研究后发现，所谓“公建民营”的关键点在于“公”与“民”如何实现高效对接。首先，目前我国养老机构公建民营的主要合作模式有三种：委托经营、承包经营和租赁经营。

●委托经营：

政府出资建设的公办养老机构完成后，将公办养老机构的部分或全部委托给社会力量经营和管理，以实现社会效益为目的，民营企业按照契约的规定管理委托对象。从目前已有的案例来看，委托经营一般由运营方自负盈亏或政府向运营方支付管理费，并保留经营收益权，或者双方按照经营状况共同分享收益。

●承包经营：

将养老机构承包给社会力量管理运营，本质上是机构经营权的转让，运营方自负盈亏。承包协议通常会附带一些特别要求，比如，要求运营方优先收住本辖区老人、支付管理费、承担养老机构设施设备购置和装修费用等。

●租赁经营：

将养老服务设施租赁给社会组织使用并收取租金，保证资产的安全，经营者根据自己的经营来获取收益，自负盈亏。

这三种方式的主要区别在于合同标的和合同主体的差异。目前委托经营的运营模式是我国公建民营养老机构的主要发展模式。

二、不同的运作模式对应案例解析

●委托经营——长沙市雨花区社会福利中心

2008年，雨花区委、区政府为做大做强养老服务事业，建成了长沙市第一个区级社会福利中心，当时全省最大的区县级综合性福利机构。区民政局在实地考察江浙沪等沿海发达地区养老市场后，决定采用公建民营的运作模式。

2009年下半年，雨花区政府采用公开招标的方式，将雨花区社会福利中心的设施及经营权委托给社会组织，由社会组织提供相关服务，并负责运营和管理工作。经过一系列资格审查和评审，确定受托方为民非企业——雨花区康乐爱老服务中心，并签订委托经营合同。

委托经营合同的细项既保障了福利中心的福利性质、国有资产不流失，同时也保障康乐作为经营方的合法权益。为激励康乐高效持续的运营，经营期限采取资格顺延的办法，即中心获得哪种级别的荣誉可增加经营年限。目前为止，委托合同现已续签到了2022年，该项目也已获得多项国家级和省级荣誉，成为省内外考察公建民营模式的示范机构。

●承包经营——上海市杨浦区某养老院

该项目于2010年5月投入使用，产权属于街道，建筑面积5000余㎡，设有养老床位210张。街道通过公开招标的方式，选定某养老服务投资管理中心作为运营方，首轮承包期五年。

根据承包经营合同要求，运营方除一次性投入约600万用于内部装修和购置设施设备外，每年还要向街道支付管理费50万。在收费方面，该项目执行政府指导价，并根据管理运营成本两年调整一次。

在机构采用公建民营模式后的一年，养老服务月收费水平提升了近1000元/人。据运营方介绍，在不考虑600万的一次性投入成本的情况下，该项目的日常收支可基本持平。

●租赁经营——上海市长宁区某养老院

该项目由区政府投资建设，产权属于区国资管理公司，项目总建筑面积3.3万㎡，定位以中高端养老机构，在收住低收入失能老人的同时，也面向社会自理老人。

租赁经营合同要求，经营方需每年向产权房缴纳1150万元的租金，并在开业前一次性投入3700万元用于装修和购置机构设施设备；在收费方面，经营方可采用自主定价，每两年可调整一次收费标准；除机构日常养老服务收费外，按照该区的政策，经营方还可以从区民政局获得0.7元/㎡的房租补贴。

三、典型公建民营项目盘点

养老机构公建民营大力推动了各类社会资本加入养老服务业，其中不乏大型房企、知名养老企业、医药集团等。这些企业或采用公建民营模式降低项目前期成本投入，或通过公建民营向公办机构输出专业的运营管理服务，如上海红日在建成上海第一家公建民营养老机构—红日延吉养老院后，陆续在江浙沪地区开办多家公建民营养老机构。

和睿对国内典型公建民营项目及运营商进行了简要梳理。

和睿在进行各城市养老市场调研的过程中，也参观到了许多成功的公建民营项目，在采用公建民营模式后，机构的产品品质、服务质量及运营效率得到大力提升，入住率及客户满意度也有明显的上升。

▶深圳福田福利中心·榕悦

该项目为深圳福田区政府与万科合作的公建民营项目，也是深圳首家实施社会化改革的区级公办养老机构，由万科负责机构的日常运营。

该项目创办于1998年，位于城市核心地段，周边生态环境佳，项目总建筑面积11900㎡。2017年由万科正式接管，装修升级改造后，于2018年8月重新开业。万科主要针对福利中心的适老化设施、医养设施进行改造，并搭建新的运营服务体系，改造费用约2400万，其中政府给予补助800万。

改造后，福田福利中心空间使用率有效提升，床位数新增了100张，达420张，其中包含150张政策性床位。床位增长率达到30%，还新增了1600㎡的活动配套。此外，机构内适老化改造达40余处，保障了长者的居住安全，同时后勤服务动线规划合理，极大提升了运营效率。

该项目的市场化床位由万科自行定价，采用月费制，包含床位费、护理费、餐费和综合管理费，主流收费约7000-10000元/床，处于市场中高位；而政府托底床位按照政府统一定价标准，约2000-5000元/床。

从市场表现来看，福田福利中心的床位月均去化约20床，对比其他深圳养老项目，福田福利中心的养老位去化相对较快。和睿总结发现，这样的市场接受度不仅仅得益于项目本身的优质区位、政府的背书，更得益于万科的品牌效应、精细化的产品打造和专业的养老运营，打造出有市场区隔力的养老机构。

▶武汉九州通人寿堂养老院

该项目为湖北知名的九州通医药集团、上海人寿堂与武汉市政府合作的公建民营项目，华中地区最大的PPP项目。在此合作中，人寿堂与九州通医药合计占比90%股份，而武汉市政府占比10%，合作的投资总额约为人民币1.23亿元。

人寿堂与九州对武汉市社会福利院B座进行改造后，项目总建筑面积达44850㎡，总床位数约1200张。除养老公寓外，还规划了济民医院及护理院，打造持续照料的产品线。

根据合作条款，三方分工明确，人寿堂负责机构的日常运营，发挥其在综合养老和医疗护理及管理团队搭建方面的经验；九州通医药负责医疗相关业务，发挥其在药品流通、医院管理和医疗设备方面的经验；而武汉市政府则负责提供支持项目建立的资源，并与合作伙伴携手合作，提高武汉市综合养老和医疗服务的水平。

项目整体的产品营造处于市场的中高端水平，产品的硬件设施齐全、精装品质较好及适老化设计较完善。

项目主要面向中高收入人群，主流收费约4000-9000元/月/人，价格处于市场中上水平。但从市场表现来看，该项目的年均去化可达两百余床，去化速度非常快，市场接受度较高。

和睿总结发现，这样的高市场接受度主要得益于以下三点：核心地段及品牌影响双优势、医养结合的可持续照料产品组合、精细化的产品打造和积极高效的营销方式（如广告投放、体验活动及线下营销团队等）。

由此可见，政府和社会资本关于公建民营养老机构的合作，不仅有效提升了客户对养老项目的信任度，专业市场化的运作也有助于项目精准定位长者需求，同时也可有效提升项目的运营活力。